基层治理是国家治理的基础，推进基层治理现代化是推进国家治理现代化的重要内容。新冠肺炎疫情防控阻击战打响以来，习近平总书记多次强调加强基层治理。4月17日的中央政治局会议首次提出“六保”，将“保基层运转”与保居民就业、保基本民生等放在一起，充分体现出基层治理对于经济发展和社会稳定大局的重要意义。

为深入研究基层治理现代化内涵与特征、更好推进基层治理体系和治理能力现代化，人民日报社《国家治理》周刊、人民智库推出“基层治理现代化评价”课题研究，从评价主体、评价内容、评价标准等维度深入探索基层治理现代化科学评价指标体系，并约请各领域权威专家进行研讨与分析。更多课题成果请关注近期《国家治理》周刊，也欢迎各界积极参与、共同讨论，为基层治理现代化评价提供更多建议！

研讨专家：

余敏江   同济大学政治与国际关系学院教授

郭占锋   西北农林科技大学人文社会发展学院教授、社会学系主任

熊易寒   复旦大学国际关系与公共事务学院副院长、教授

唐魁玉   哈尔滨工业大学人文社科与法学学院教授

刘    伟   武汉大学政治与公共管理学院教授，地方政治研究中心执行主任

锁利铭   南开大学周恩来政府管理学院教授

谢宝富   北京航空航天大学公共管理学院教授

王佃利   山东大学国家治理研究院研究员、政治学与公共管理学院教授

Q《国家治理》周刊：如何理解基层治理现代化的基本内涵？

余敏江：作为国家治理现代化的重要组成部分，基层治理现代化事关经济发展、社会和谐和人民幸福。

治理价值的共享导向。在深度社会转型过程中，人民的获得感和满意度始终是检验治理成效的标尺。因此，需要树立以共享为导向的治理价值，确保机会的共享，将发展机会公平地惠及每个人，同时，确保资源分配的正义，使全体社会成员既良性竞争又互利合作分享改革发展的成果。

治理主体的有序协同。立足中国实际讨论基层治理现代化，必须明确党委政府在治理主体中扮演的“同辈中的长者”角色及其发挥的“元治理”作用，形成在党委政府引导下，社会组织、公众、专家等不同主体都参与到相关过程中的有序协同治理模式。同时，也应不断优化协同治理的顶层设计，充分发挥社会组织等第三部门的作用，鼓励专家人才和普通群众建言献策，形成有序协同的治理体制机制。

治理方式的全过程民主。全过程民主可以作为基层治理现代化的重要形式。相较于简单的投票表决式民主而言，全过程民主更加注重民主程序的环环相扣，更加注重多治理主体的有效参与，更加注重各项决策的科学性实效性，更加注重不同层级的上下联动以实现良好的治理目标，这更加有利于科学合理地完善基层治理过程，推进基层治理现代化。

治理手段的科技重塑。以科技重塑基层治理，在充分尊重社会公众的自主性和自愿性的基础上，通过技术手段采集到真实的社会需求，同时根据外部生态环境的变化、公民需求不断变化以及政策执行效果的反馈信息等，对基层治理动态地进行持续优化，最后形成“需求产生治理”或“治理适应需求”的基层治理现代化模式。  

郭占锋：基层治理现代化应当包括治理关系、治理内容、治理方式、治理体制的现代化。

第一，理顺治理关系，是推进基层治理现代化的核心。现代化的治理关系要摆脱单向度的治理与被治理关系，面向多元治理主体合作共治。多元治理主体的协同治理关系不仅能够有效缓解供不对需、资源浪费、专业不足等现象，也能够激发群众自治的热情和活力，赋予其更多的权利与自主性，提升基层的综合治理能力。

第二，更新治理内容，是基层治理提升治理效率的关键，也是为基层减负的必要途径。一方面，基层治理精细化并不意味着事无巨细，而是要建立系统性、可持续的工作规划，从全局把握工作内容和进程能够避免重复、遗漏和错误，提升治理效率。另一方面，治理内容需与时俱进，结合社会、经济、文化、科技等领域的发展现状，更新基层组织的服务内容，为群众提供智能化、动态化、多元化的公共服务。

第三，创新治理方式，是推进基层治理现代化的有力保障。一方面，要充分利用智能化、数字化、信息化平台，深化治理手段，实现精准发现问题、对接问题、解决问题。另一方面，在汲取其他地方优秀治理经验的基础上积极探索适宜本地的治理路径同时，要提升基层工作人员的专业素养和服务能力，实现总体治理和精细治理两手抓，大力提升基层治理效能和服务水平。

第四，合理的治理体制改革，是实现基层治理能力现代化的动力机制。通过购买社会组织服务或网格运作机制来缓解基层组织的工作压力、提升工作效率的做法值得肯定，但需补齐治理体制中的短板，确保责权匹配、合理考核、协同有序。不仅要适当放权，使第一线的基层人员看得见问题的同时也能及时解决问题，还要建立起各部门之间的协作机制，打造基层共治共建的治理合力。

Q《国家治理》周刊：从当前基层社会所面临的问题和基层治理实践来看，推进基层治理现代化有哪些现实问题需要注意？

郭占锋：伴随着社会、经济、科技等领域的不断变革，基层治理面临诸多难题和挑战。

一是人少事多，心有余而力不足。日益剧增的群众需求，以及上级下派的硬性任务工作量大、时间紧迫、考核严格，给基层组织的日常治理带来巨大压力。

二是人微言轻，看得见管不着。很多基层组织尽管能够了解群众的诉求，发现基层治理中存在的问题和弊端，但往往因为不具有解决问题的能力而遭遇各种限制，反而离群众越来越远。

三是联动低效，精细不足。虽然不少地区通过革新治理方式探索基层治理的新路径，但仍存在对群众多元化需求回应不足、对非常规性事件应对不力的现象。

四是动员有力，参与无力。基层组织的“服务”意识较为欠缺，治理主体间的权责关系依然“不对等”，口号自治、表面自治现象屡见不鲜；再加上，缺乏专业人士对群众自治的引导以及与之相关的制度性保障，挫败了群众自治的积极性，致使基层自治面临营养不良的困境。

熊易寒：从当前实践来看，推进基层治理现代化需要关注四个方面的现实问题。

首先，党建引领、群众自治与高效政府的有机统一问题。有的人错误地将党的领导与群众自治相对立，将群众自治与高效政府相对立，实际上三者是有机统一的关系。党的领导可以提高群众自治的质量；群众自治可以降低社会治理的成本；群众素质越高，政府的效率往往也越高。

其次，解决资源不足与无限责任之间的矛盾。当前的属地化管理还缺乏资源保障，街镇一级的基层政府有着近乎无限的兜底责任，但管理权限和治理资源相对不足，条块关系有待理顺。

第三，正规化与半正规化治理体系的衔接问题。由于基层治理体系存在人手不足的问题，经常要依靠半正规化的管理队伍作为补充，譬如辅警、编外人员、保安、社区志愿者等等，但这部分人员的专业素质相对不足，权威也有限，管理中也存在一定的风险、漏洞。

最后，对民众公共服务需求的回应与管理问题。既要强调对民众利益诉求的回应，也要强调对民众利益诉求的管理，因为并不是所有的利益诉求都是正当的、合理的、合法的，基层政府要把法治与德治相结合，正确引导群众的利益诉求。

唐魁玉：基层是国家治理的最末端，社会治理的“前沿阵地”。实现基层治理现代化必须处理好复杂社会关系。

基层治理过程中涌现出的主体间的或主客体间的复杂性矛盾关系的背后，往往隐含着诸多“价值观间”的价值自觉。从积极的意义上说，“社会正义”作为一种涉及结成基层治理行动的关系的价值观，是可以体现社会制度优势和结构协调异质性价值关系的“善治”理想向度上的。在这种价值理念下，无论是什么社会身份或角色，一般都会遵从这种既定的、于己于人都好的生活规则和基层治理行动。在认同感上取得的集体意识或行为一致性，是我们过去、现在以及将来进行任何基层治理时取得成效的社会心理基础，也是推进基层治理现代化的社会心理基础。

刘伟：基层治理现代化的推进，从宏观上看，需处理好三大基本关系。

首先是国家建构与基层自治的关系。现代意义上的基层自治是伴随着现代国家政权建构而展开的，国家通过全国性的制度规范推动基层民众的自主治理。我国的基层群众自治制度是国家的基本政治制度，基层自治的重要性是由国家确认的，自治的原则和要求也是由国家规定的，这是问题的一方面。另一方面，国家建构意味着公共规则、机构、人员和资源向基层的下沉，基层被整合到国家治理体系中，国家全面介入基层治理空间，国家影响甚至控制基层的能力也不断强化，在此过程中，国家建构的趋势又与基层自治存在着微妙的张力。基层在国家化的过程中如何保持并提升自治的过程，便成为一个需要持续解决的基本问题。

其次是党建引领与培育社会的关系。在我国城乡基层治理的过程中，党组织一直发挥着战斗堡垒作用。基层治理现代化是在党的领导下展开的。党建引领主要意味着两个方面，一是党员的示范和带动，二是党组织的主导和推动。但在基层社会，党员毕竟是少数，党组织也只是诸多组织中的一种。要推动基层治理的全面现代化，只单纯依靠基层社会显然是不现实的；党组织的作用自不待言，但仅仅依靠党组织也是不够的。另一方面，基层社会自身也要在国家现代化和社会转型的进程中不断再造，以应对基层社会的治理挑战。如果在推进党建的同时并不能进一步组织社会并促进社会自身的成长，党建将成为一个相对封闭的内循环过程，党建引领也将难以落地。在这个意义上，党建引领与社会成长是一种协同推进的关系。但在各地的基层治理实践中，并非都那么理想，这显然影响了基层治理现代化的进展。

再次是技术治理与居民参与的关系。在基层治理现代化的实现路径上，信息和技术现代化的趋势越来越明显。特别是，随着国家治理资源的投入和治理技术的推广，城乡基层治理的“技术含量”越来越高，治理对专业管理和信息技术的依赖越来明显。全国城市基层全面推行的网格化管理以及方兴未艾的基层治理数据化和智能化，都已是基层治理的重要景观。不可否认，这也是基层治理现代化的某种突破。但其中隐含的局限也是明显的。当基层治理越来越强调网格化和精密化，可以通过技术和专业来解决大部分问题时，普通居民很容易只是作为治理体系的客体而存在，而不是参与治理过程的行动主体，此时普通居民的参与似乎就显得没有那么重要了。问题是，基层治理现代化的重要目标，就是提升普通人的主体性和参与性，进而提升基层治理的合法性和回应性。如何在基层治理技术性不断增强的同时，推动普通居民的传统参与和通过技术渠道的新型参与，就成为一个越发紧要的问题。

Q《国家治理》周刊：基层治理现代化是国家治理现代化的重要组成部分，应从哪些方面对其加以衡量和评价?

锁利铭：从微观治理角度来看，基层治理的标志性结构特征是将“千人千面”的个人作为治理单元。因此，要充分体现以人为本的发展思想，切实提升人民群众的获得感、幸福感、安全感。

从广义基层治理的角度出发，评价基层治理现代化需要注意四个层面。一是全覆盖，如同习近平总书记强调的“小康路上一个都不能掉队”，无论是社区、乡镇，还是跨区域性质的基层问题，都需要把所有人联入治理，基层治理现代化主要关注数据共享水平以及平台连接个人的程度等。二是多样性，不同特征的群体与区域所面对的基层治理需求差异显著，对于其现代化的评价需要因地制宜，从目标多样化的角度进行。三是动态性，基层治理现代化的要求随着经济社会发展变化而变化，因此评价的过程与标准并非静态不变，而应该结合时代要求与现实特征，用发展的眼光看待基层治理，实现动态评价。四是自主性，基层治理的过程主要依靠人民，积极建设共治、共建、共享、共赢的社会治理共同体，在载体内自主评价，为共同优化治理水平夯实社会基础。

熊易寒：基层治理现代化应具有五个特征。

一是专业性，打造一支专业化的基层干部队伍和社区治理团队；二是回应性，对人民群众的利益诉求进行及时有效的回应，尽可能将矛盾解决在基层，避免矛盾不断上移；三是自治性，群众自治是基层治理有效性的重要保障；四是制度化，基层治理要建立在规则、制度、法律的基础上；五是智能化，要充分运用现代科技，通过一网通办、信息化、人工智能、大数据等手段，提高公共服务的可及性，提升人民群众的幸福感。

Q《国家治理》周刊：新形势下，如何更好推进基层治理现代化？

谢宝富：更好推进基层治理现代化，需进一步完善基层政府管理体制，加强基层干部管理。

首先，需改革基层政府体制，充实基层干部队伍，提高基层干部政治和物质生活方面的待遇。一方面，需适时减少政府中间层级、合并实际服务管理职能不多的党政群部门，将节省下来的编制、资源、权力充实到基层。另一方面，在明确基层政府该履行哪些服务、管理职能的同时，还需把大批有魄力、有能力、有感召力的行政干才送往基层管理、服务的第一线，确保其履职所必备的人力、物力及权力等条件。

其次，需根据实际常住人口配备基层机构和干部队伍。随着城镇化进程的深入，我国城乡实际常住人口已发生重大变化。比如，在人口净流出较为严重的中西部农村地区，实际常住人口远低于户籍人口，但这些地区的政府机构及干部编制依然根据户籍人口而非实际常住人口配备，失衡现象极为明显。因此，完善城乡基层治理，需根据城乡实际常住人口（而非户籍人口）服务管理以及推进城镇化进程的需要，合理配置基层管理机构和干部队伍，真正做到该并的并、该减的减、该增的增。

再次，亟需改变以“捞政绩”为主要诉求的运动式管理套路。由于县、区党政群机构林立，每一个机构都要通过必要的“作为”证明自己存在的合理性；每一位机构领导人都需折腾出所谓“创新”来捞取政绩，以利升迁。通常情况下，这些“作为”与“创新”之举都会量化为年度考核指标任务，借助各项检查、评比、奖惩等，要求基层政府必须在规定时间内予以落实。因此，基层政府在承担着大量繁重的工作任务的同时，还面临着问责追责的压力。这就使基层很难有余力自主安排工作，因地制宜地谋发展和惠民生。因此，完善基层治理，亟需切实将基层政府从各种检查、考评中解放出来，从形式主义和政绩工程中解放出来，从压力型体制中解放出来，使其能真正轻装上阵，因地制宜搞建设，全心全意谋民生。

最后，需切实改变基层干部“唯上”心态、官僚习气和腐败文化。基层干部被众多“上级”压着，着实不无“可怜”，但自身也存在有待改进之处。与其他层级领导干部相比，基层干部直接面向群众，更可能出现“门难进、脸难看、事难办”的情况。因此，完善基层治理，亟需彻底根除某些基层政府老套陈腐的行政文化和扭转某些层干部“唯上”工作心态。

王佃利：新形势下，亟需补齐和加强基层治理中的短板和能力建设。

建设韧性社区，补齐基层应急管理能力短板。韧性社区是城市基层和农村基层的基本组成细胞，其核心思想在于强调“受挫后恢复原状”，给予了社区在遭受灾难之后努力的方向。社会发展总是要面临着不确定性和各种灾害，通过积极的制度设计、有机的社会组织、积极的个人参与、科学的环境建设等举措，增强社区韧性，提升社区的自我调适和自我修复能力，促进社区的安全和可持续发展。

预防为主，补齐基层公共卫生服务短板。完善社区的公共卫生、预防控制、健康教育等方面的建设，强化基层公共卫生和疾病防控的“预防为主”“社区为基”的功能，形成分工明确、运转流畅的公共卫生体系，增强社区的防护能力。既把社区建成公共卫生防护的一线，又把社区建成预警响应应急管理的基础阵地。此外，有效的社区参与不仅可以让居民学会保护自己，还能使其最大程度地支持疫情防控活动，为打赢疫情防控阻击战奠定坚实的社会基础。

技术提升，促进基层治理数字技术能力的应用。疫情防控中，我国“大数据+网格化”的管理模式起到了重要的作用。将大数据、云计算、人工智能、区块链等信息技术广泛应用到治理之中，推进治理精准化和服务高效化，已经得到了社会各界的高度认同。但在数字化技术应用时，应该注意与社区需求相结合，适应社区场景；同时给社区预留窗口，适应于社区工作人员的需求，提升社区普通人员的使用能力。

人文关注，建立危机时刻弱势群体的保障机制。基层社区是居民最后的归宿和保障，尤其是弱势群体的集中地。当弱势群体缺乏足够的能力回避风险和自我保护时，如果社区不能给予其有效照护和关怀，就会出现诸多的“悲情故事”，在一定程度上致使社会大众形成对基层治理体系和治理能力的质疑。因此，基层治理体系必须有效地回应这些问题，建立健全弱势群体关怀机制。利用基层的特点，掌握对社区居民中不同群体的脆弱性，如老弱病残幼等群体的相关信息，建立可用有效的联系方式，建立与相关政府部门和社会团体的合作机制，有针对性地做好物质保障和人文关怀。

城市更新，将社区置于城乡融合发展的系统视野。传染病疫情防控，是典型的短板效应，其防控成功与否、成效如何取决于发展最为薄弱的地区的应急能力和防控水平。由于我国传统的城市化模式的局限，城市化是不均衡的，城中村、城乡结合部、老旧小区等地成为城市当中基础设施薄弱、公共服务供给稀缺、社会管理不到位的地方。这些地方在疫情中的薄弱性必须得到高度重视。可以通过城市更新来促进城乡结合部发展、老旧小区改造等，进而极大地增加城市的韧性，提升城市抗风险的能力。

社会动员，构建人人参与的社会治理共同体。基层治理能力现代化是建立在人人守法、人人成为行动者的基础上的。基层社区是人人生活交往的社区，此次新冠肺炎疫情给所有人进行了一种规则教育，无论是卫生规则还是社会规则，对自己负责的同时也要对别人负责。城市生活的有序，需要每个人对于规则的遵循，提高居民的自我约束能力，提升居民的公共道德，也是现代化基层社会治理的基本要求。

来源 |《国家治理》周刊2020年4月 丙